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说理式执法文书

作者: 发布时间:2014年06月12日

 

说理式执法文书,是指在行政处罚文书中,对事实进行详细的描述,并运用证据加以证明,引用法条的同时阐明适用法律的理由。推行说理式执法文书有利于增强行政执法的人性化,提高当事人的配合度,是提高行政执法人员素质、树立执法部门形象、提高行政执法的说服力与公信力的有效保障。

 

在行政执法领域推行了说理式执法文书,通过说理式执法活动的推广和运用,对部门自身的执法行为起到了规范作用,执法水平和执法质量得到了极大的提高。但是,随着社会管理事务的不断增加,行政执法活动的开展与构建和谐社会的要求还存在一定的差距,需要在执法活动中,不断对执法形式、执法流程和执法效果进行调整,以适应管理社会,服务大众的要求。

一、推行说理式执法文书的意义。

《行政处罚法》第三十九条规定,《行政处罚决定书》中应当载明“违反法律法规或规章的事实和证据”,这一规定在法律上确立了我国行政处罚说明理由的制度。除此之外,在行政处罚工作中推行说理式文书,还是推进依法行政的需要,是表达行政正义的需要,是保障相对人合法权利的需要,是制约行政权滥用的需要,是应对可能的司法审查的需要。

一是有利于及时化解和减少行政争议。行政处罚的说理式文书通过完整准确表述案件事实,详尽例举相关的证据,全面叙述法律适用的理由,克服了现行格式行政处罚对外文书过于笼统的缺陷,更加注重情感理性执法。

一方面结合案件事实对法律法规进行详尽的法理阐释,以充分的说理来论证适用某项法律法规条款作为处罚依据的理由。另一方面,对不予采纳当事人所提出的陈述申辩意见的理由要详尽说明,讲清不符合什么原理和法律法规的规定。

二是有利于规范执法行为和社会监督。增强《行政处罚决定书》等文书的说理性,要求将事实依据和作出处罚时的考量与权衡完整的表述,此举做到了最大限度的信息公开,将整个执法过程置于社会的监督之下,以此达到制约行政权力的滥用,有利于行政机关的廉政建设,营造良好的行政执法环境,树立执法人员的良好形象。

三是有利于提高执法人员的素质和水平。要在行政处罚决定书中做到说理透彻,分析精辟,把抽象法律条文中所蕴含的法律精神挖掘出来,让行政相对人理解、信服,需要行政执法人员不断的提高法律水平,增强法律修养和素质。这有利于促使行政执法人员认真钻研法律,扩展更新法律知识,打好扎实的理论功底,培养严格的逻辑思维,从而提高执法水平。

四是有利于开展法制宣传教育。《行政处罚法》规定:“实施行政处罚,纠正违法行为,应当坚持处罚与教育相结合,教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”

因此,实施行政处罚的过程不仅仅是单纯的行政执法过程,同时也是一种具体生动的法制宣传活动

二、传统行政执法文书的弊端。

多年来,行政机关大都沿袭执法文书的传统写作模式,以行政处罚决定书为例来说,其敝端主要有:

1)认定的事实过于简单,比如一些案件仅凭当事人的陈述认定,而没有相关的证据来证明,给人的感觉显得有些牵强;

2)证据表述过于笼统,对证据缺少归类,对证据的认证缺乏说理;更没有进行理性的分析,甚至对证据的取舍在一定程度上还存在主观随意性;

3)缺少对事实认定的合理性阐述与论证;案件定性不够严谨,往往简单地表述为“违反了……规定”,缺少适用法律的原因说明以及为什么这样定性;

4)法律解释不够深入。只是简单地引用了处罚条款,而没有对适用法律的相关法理进行分析和说明;

5)自由裁量分析不够,缺乏正当合理化的法理分析;

6)文字表述简单生硬,不能讲清对行政违法行为进行处罚的事理、法理和情理等。

三、说理式执法文书的内容。

说理式执法文书的关键在于“说理”,要以事实为依据,法律为准绳,准确运用法律条款、客观分析原因,在此基础上,形成客观公正、内容齐全的执法文书。

1、事实说理。案件事实是定案的根据,法律文书的说理离不开案件事实。在说理式《行政处罚决定书》正文部分,可以按照事件发生的时间顺序或调查的先后顺序客观、全面、真实地反映案情,包括行为主体、时间、地点、具体违法行为,还包括与事实相关联的情节,如违法所得的认定、违法行为产生的危害后果和当事人对违法行为的认知态度等相关情形。表述案情时,要交代清楚案件的调查经过和收集的案件证据。

2、法律说理。法律文书中的说理实际上就是“以事实为依据,以法律为准绳”来“以案说法”。在《行政处罚决定书》的说理部分,要在对案情的具体分析中准确地适用法律、解释法律,展示其依据违法事实而选择适用法律的推理过程,做到言之成理。

3、自由裁量权说理。说理式《行政处罚决定书》必须详尽解释和说明自由裁量权,最终确定行政处罚幅度,要把法律的规定同当事人的具体违法事实、违法情节及危害后果结合起来,根据违法行为的构成要件确认当事人行为构成违法,从而解释和说明最终确定该处罚幅度的理由。自由裁量权行使情况的说理应重点从案件的因果关系入手,对当事人违法行为的情节、后果进行客观、真实的描述,对其是否符合法定从重、从轻或减轻条件作出说明。

4、情理说理。说理式《行政处罚决定书》的说理主要指事实和法律说理,但也不能忽视情理说理的重要性。这里的情理,不是指纯粹的个人感情因素、个人好恶,而是指一般道理,属于道德范畴。说理式《行政处罚决定书》的情理说理应当做到法理透彻、事理明晰、情理感人,即法理、事理、情理并重,对当事人在陈述、申辩或者听证中提出的质疑意见及其证据是否予以采纳进行说理,并说明采纳或者不采纳的理由,尤其是对不采纳的理由要援引法律、法规进行必要的法理分析。对当事人的悔改表现等可能影响量罚从轻或者减轻的情节也要写明。对当事人就行政机关调查认定的内容提出的相关质疑及证据也要进行描述。

当前行政执法实践中,行政处罚决定书制作的突出问题就是不说理或说理不充分。主要表现在以下几个方面,一是对事实的认定不加论证,其表现为对证据的简单罗列而不说明采信证据理由、不表明证据与案件事实之间的推理过程。二是没有针对当事人的申辩进行分析推理,对相对人的辩解和辩护意见不予理睬,你辩你的,我处罚我的。三是对处罚结果及适用法律不详加说明理由。由于行政处罚决定书不说理,从而带来了种种弊端:首先,它背离了行政执法公正的基本要求,不利于树立政府的威信。处罚结果的公平和公正只是实体法律的体现,而处罚说理则兼顾了程序公正。程序不公正,实体公正就无从谈起,不说明处罚理由,特别是不说明采纳或否定当事人的意见的理由,则当事人必将对处罚的公正性产生怀疑,长此以往,必将导致公众对行政执法信任程度丧失。其次,处罚决定书不说理,容易导致行政复议和行政诉讼,浪费行政资源。由于行政处罚决定书不说理,对于行政案件来说,败诉者难以心服口服,行政机关也未必理直气壮,当事人得不到满意的说法,势必会采取各种手段抗拒处罚的执行,从而产生许多社会不稳定因素,带来公众对行政执法的不信任。再次,它不利于公众对行政执法人员行为的监督,容易成为滋生行政执法腐败的温床,由于处罚决定书不说理或者说的不彻底,不完全就处罚,为极少数执法人员的枉法客观上提供了便利,说理式行政处罚决定书的推行将有助于遏制行政机关及其执法人员滥用行政权或超越职权行使行政权。

四、说理式行执法文书的书写要点。

说理式执法文书是通过制作和送达行政执法文书,充分合理的告诉当事人案件的调查程序和过程、案件事实和证据、案件性质和情节、处罚理由和依据、处罚种类及幅度、履行方式及时限、当事人的权利及义务等相关内容,用说理来论证处理违法行为的理由、依据和处罚内容,用法定程序和特定文书,全面而有依据地叙述案件中的人、事、时、地、因、果等基本要素,客观而有条理的反映处罚决定形成的过程。

1、事实说理。案件事实是定案的根据,法律文书的说理离不开案件事实。法律文书所陈述的事实,是指与案件的结果有关联,并有相关证据佐证的那些事实。要围绕违法行为构成要件列举证据,并对证据的合法性、关联性、客观性加以论证,从而推导出案件违法事实,使阐明的事实具有说服力。案件事实的表述应完整准确,包括人物、时间、地点、事由、过程、结果。证明案件事实的证据应逐一列举。同时,案件事实的叙述要全面,按照事件发生的时间顺序客观、全面、真实地反映案情,对认定违法事实的证据要明确、具体。围绕违法行为构成要件进行分析,对办案程序等方面的内容,也要求按照发生的时间顺序进行表述,说理部分应当写明处罚的理由。行政处罚决定书中认定的法律事实均要逐一罗列证据,对不予采信的证据要说明理由。此外,在事实说理中,案件的调查经过和已查明的案件事实是重点阐述的内容。只有经过有步骤、有成效的调查取证,才能形成完整、客观的案件事实。在书写说理式行政处罚决定书中,案件调查经过应当包括从受理、立案到调查取证及案件事实确认的全过程。对已查明的案件事实部分,应当全面反映主要事实,包括发案单位、时间、地点、具体违法行为,还包括与事实相关联的情节,如违法行为产生的危害、后果、影响和当事人对违法行为的认知态度等相关情形,要求案件事实的书写应尊重调查结果、尊重事实,切忌以个人好恶来扩大事实或缩小问题。

2、法律说理。法律适用的理由要充分表述,无论分析的角度、分析的内容、分析的结论,都必须符合法律,不能随心所欲地作出解释,要在对案情的具体分析中准确地适用法律、解释法律。同时,要详细引用所依据法律禁则和罚则的法条原文。

3、自由裁量权说理。应详尽解释和说明自由裁量权,最终确定行政处罚幅度,要把法律的规定同当事人的具体违法事实、情节及后果结合起来,从违法行为的构成要件确认当事人行为确实构成违法,解释和说明最终确定该处罚幅度的理由。

4、情理说理。说理式行政处罚决定书的情理说理应当做到法理透彻、事理明晰、情理感人,即法理、事理、情理并重,对当事人在陈述、申辩或者听证中提出的质疑意见及其证据是否予以采纳进行说理,并说明采纳或者不采纳的理由,尤其是对不采纳的理由要援引法律、法规进行必要的法理分析。对当事人的悔改表现等可以影响量罚从轻或者减轻的情节也要写明。对当事人在听证中对行政机关调查认定的内容提出的相关质疑及证据也要进行描述。对于执法人员和案件当事人之间争议的问题要作出合理的解释。对在执法过程中采取的强制措施或者经过鉴定机构鉴定的情形要如实记载,还要写明向当事人告知拟处罚内容的时间,陈述、申辩或申请听证、行政复议情况等内容。

对服务型政府来说,管理的过程,就是服务的过程。说理式执法文书的推广和运用,正是体现“服务中实施管理,管理中体现服务”的行政要求。我们将不断加大说理式执法力度,强化对执法人员的业务培训,努力建设一支素质高、业务精、让人民满意的行政执法队伍。